Hyppää sisältöön

Päätöksentekijöille tarjottu tuki tähtää oikeaan, laadukkaaseen, yhtenäiseen ja tulokselliseen päätöksentekoon

Migri
4.5.2017 15.07
Uutinen

Long Play on julkaissut 3.5.2017 jutun otsikolla ”Migrin malliasiakirjat ohjanneet kielteisiin päätöksiin”. Arvostamme virastossa aktiivista julkista keskustelua toiminnastamme ja jaamme mielellämme faktatietoa keskustelun pohjaksi. Jutussa on kuitenkin kuvattu virastoa tavalla, joka on talossa työskenteleville hyvin vieras. Tekstissä kuvataan viraston työtapoja sekä työlle tarjottua tukea, joka on olemassa. Niiden käyttäminen ja tarkoitus on ymmärretty väärin.

Henkilöstön hyvinvointia ja esimiestyötä seurataan tehostetusti erilaisin arvioinnein ja selvityksin. Vuosina 2015–2017 tehtyjen selvitysten tulokset eivät tue jutussa kuvattuja kokemuksia turvapaikkapäätöksenteosta virastossa.

On hurja ajatus, että työntekijämme tekisivät tietoisesti työnsä huonosti, omalla nimellään allekirjoittaen. Virkamiehet tekevät työtään virkavastuulla, eli tietoinen lain rikkominen tekemällä tahallaan virheellisiä päätöksiä ei voi tulla kyseeseen. Virasto ei voi myöskään missään nimessä ohjeistaa tällaiseen.

Viraston työtä on luonnollisesti ollut virtaviivaistettava ja kehitettävä täysin poikkeuksellisessa tilanteessa, kun turvapaikanhakijoita saapui vuonna 2015 Suomeen noin 890 % enemmän kuin edeltävänä vuonna. Virasto on kasvanut, työtapoja on muutettu ja organisaatiota uudistettu, ja osa henkilöstöstä on kokenut muutokset raskaasti. Lisäksi viraston tekemä työ on ollut jatkuvasti valtavan julkisen kiinnostuksen kohteena.

On niin asiakkaan kuin viraston etu, että hakija ei joudu odottamaan päätöstä vuosia. Jo nyt virastoa on kritisoitu siitä, että päätöksenteko kestää pitkään. Tämän vuoksi päätöksentekoa on tehostettu ja uutta henkilökuntaa rekrytoitu.

Esimerkkipäätöksiä on työnteon tukena sekä myönteisille että kielteisille päätöksille

Long Playn julkaisemassa jutussa kerrotaan yhdestä työvälineestämme: esimerkkipäätöksistä. Long Playn hallussa olevat esimerkkipäätökset ovat viraston sisäistä koulutusmateriaalia. Niiden käyttäminen ilman erillistä tukea ja koulutusta voi johtaa vääriin johtopäätöksiin, mikä ei ole kenenkään etu.

Jutussa sanotaan, että virastossa ei ole käytössä lainkaan esimerkkipäätöksiä myönteisistä päätöksistä, mikä ohjaisi tekemään kielteisiä päätöksiä. Tämä ei pidä paikkaansa, eikä asiaa tarkistettu virastosta.

Virastossa on esimerkkipäätöksiä myös myönteisistä päätöksistä. Itse asiassa uuden mallin mukaiset esimerkkipäätökset tehtiin ensin juuri myönteisistä päätöksistä. Myös kaikki päätökset, joissa päädytään sisäisen paon soveltamiseen, sisältävät myönteisen päätöksen pohjan.

Kaiken lähtökohta on se, että esimerkkipäätökset eivät ole linjauksia siitä, kenelle kansainvälistä suojelua myönnetään. Esimerkkipäätökset ovat nimensä mukaan esimerkkejä. Niitä ei ole tarkoitus käyttää tai kopioida sellaisenaan, ja tämä kerrotaan myös esimerkkipäätösten käyttöohjeissa, kommenteissa ja henkilöstön koulutustilaisuuksissa.

Esimerkkipäätöksiä ovat pyytäneet oppimisen ja työnteon tueksi muun muassa päätöksiä tekevät ylitarkastajat ja tulosalueiden johtajat. Niitä on otettu käyttöön, kun on nähty, missä tarvitaan tukea ja yhtenäistä linjaa.

Vastaavia työkaluja on käytössä Euroopan maissa, ja niitä on ollut käytössä myös Suomessa jo ennen vuotta 2015. Kuten missä tahansa asiantuntijatyössä missä tahansa organisaatiossa apuna työssä on ohjeita, malleja ja yhteisesti linjattuja muotoiluja. Tällä pyritään oikeaan, laadukkaaseen, yhtenäiseen ja tulokselliseen työntekoon.

Esimerkkipäätökset ja malliasiakirjat ovat normaali käytäntö työpaikoilla

Esimerkkipäätöksillä pyritään takaamaan päätösten laatua ja samankaltaisissa tapauksissa tehtävien päätösten yhdenmukaisuutta. Ilman esimerkkipäätöksiä samanlaisissakin tapauksissa päätökset olisivat saattaneet erota toisistaan ja jopa vaarantaa hakijoiden oikeusturvaa.

Kuten Long Playn jutussa sanotaan, olisi ajanhukkaa kirjoittaa koko rakenne ja kaikki lakiin viittaavat osat joka kerta uudelleen. Virastossa tehtiin vuonna 2016 yhteensä reilut 28 000 turvapaikkapäätöstä.

Turvapaikanhakijat vetoavat usein samoihin perusteisiin turvapaikkaa hakiessaan. Esimerkiksi alkoholikauppiaaksi esittäytyminen ei tarkoita automaattista turvapaikkaa, vaan viraston on selvitettävä, uhkaako hakijaa vaino kotimaassaan. Turvapaikkapuhuttelussa hakijan perusteet selvitetään yksilöllisesti, ja päätös perustuu hakijan antamiin tietoihin, vaikka apuna käytetään esimerkkipäätöksiä. Jos esimerkkipäätös ei sovellu hakijan tapaukseen, esimerkkipäätöstä ei käytetä.

Esimerkkipäätöksiä ei käytetä sellaisenaan, ja tätä korostetaan kaikissa viraston koulutuksissa. Tarkoitus on, että niitä voi käyttää apuna lähinnä perustelujen sanamuotoja pohtiessa.

Esimerkkipäätöksissä on tilaa monille yksilöllisille tiedoille, mikä takaa yksilöllisen käsittelyn. Esimerkiksi maatietokappaleille, kuten Long Play kertoo. Näin juuri siksi, ettei niitä voisi kopioida suoraan vanhoista päätöksistä. Tällä turvataan se, että päätöksissä käytetään aina ajantasaista maatietoa, joka saattaa muuttua nopeasti.

Esimerkkipäätöksien tarve tulee esiin myös Long Playn jutussa, jossa kyseenalaistetaan esimerkkipäätösten käyttö, mutta moititaan kuitenkin sitä, ettei malliperusteluja ole siitä, miten lapsen etua arvioidaan.

Lapsen etu huomioidaan aina, kun päätös koskee lasta

Lapsen etu on oikeusperiaate, joka otetaan lain mukaan aina huomioon kaikessa Maahanmuuttoviraston päätöksenteossa, jos päätös koskee lasta. Tähän on virastossa erillinen ohje, ja aiheesta järjestetään erillistä koulutusta säännöllisesti. Lapset ovat turvapaikanhakijoina aikuisia haavoittuvammassa asemassa, ja tämä otetaan huomioon päätöksenteossa.

Jokainen tapaus on yksilöllinen ja päätösharkinnassa otetaan huomioon lapsen kokonaistilanne: henkilökohtainen tausta, tilanne ja tarpeet muiden seikkojen ohella. Jos kuitenkin perhe on ollut Suomessa lyhyen aikaa ja vanhemmilla ei ole perusteita kansainväliselle suojelulle, lähtökohta on, että lapsen etu on olla vanhempiensa kanssa kotimaassaan. Näin silloin, kun lapsella ei ole erillisiä, omia perusteita kansainväliselle suojelulle. Tämä on myös hallintotuomioistuinten linja.

Suurin osa yksin tulleista alaikäisistä saa luvan jäädä Suomeen, ja heidän kohdallaan arviointi lapsen edusta on laajempi kuin perheensä mukana tulleiden.

On totta, että lapsen edun arviointia on aina varaa kehittää, ja olemme kiinnittäneet tähän virastossa huomiota lisäkoulutuksella. Se, että päätöksessä ei ole avattu aikaisemmin asiaa enemmän, ei tarkoita sitä, että etua ei ole arvioitu tai päätös on virheellinen.

Suomi on ratifioinut YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen ja Geneven pakolaissopimuksen sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen. Tämä tarkoittaa sitä, että näiden sopimusten periaatteet on sisällytetty lainsäädäntöömme ja lakeja sovelletaan näiden sopimusten mukaisesti.

Tulosten seuraaminen on normaali osa työntekoa

Long Playn haastattelemat nimettömät työntekijät kertovat, että joissain viraston tiimeissä vetäjät ovat tavoitelleet suurta kielteisen päätösten määrää ja tiimeissä on kirjattu julkisesti fläppitaululle viivoin tehtyjen päätösten määrä.

Vastaavat taulut ovat olleet käytössä virastossa jo useita vuosia, ja niihin kirjataan kaikki päätökset tiimeittäin. Merkinnästä ei näy, onko kyse myönteisestä vai kielteisestä päätöksestä. Tarkoituksena ei ole missään nimessä painostaa, vaan kyse on päivittäisestä työnseurannasta. Tuloksia ei kirjata esiin työntekijätasolla.

Virastossa jokainen turvapaikanhakija kohdataan henkilökohtaisesti turvapaikkapuhuttelussa, ja ymmärrämme hyvin, että päätöksemme ovat heille merkittäviä, eikä yksikään hakija ole vain viiva tulostaulussa.

Long Playssa kerrotaan, että lapsiperheiden hakemuksia olisi suosittu, koska ne tuovat nopeasti useamman päätöksen tulostaululle. Lapsiperheiden päätöksiä on mahdollisuuksien mukaan priorisoitu, koska turvapaikkaprossin kaltaisessa epävarmassa tilanteessa eläminen pitempiä aikoja ei ole lapsiperheen edun mukaista. Sitä ei ole tehty suuremman tuloksen vuoksi.

Päätösmäärien seuranta on osa työnjohtamista, ja hallintolaki velvoittaa viranomaista tulokselliseen toimintaan. Virastolle on asetettu määrälliset tavoitteet, joista on johdettu jokaiselle tulosalueelle ja tiimille sekä yksittäisille työntekijöille omat tavoitteensa. Tulostavoitteissa ei määritellä mitenkään sitä, kuinka monta kielteistä tai myönteistä päätöstä on tehtävä.

Myös henkilöstö on toivonut esimiestyötä arvioidessaan toistuvasti, että tavoitteet tuodaan selkeämmin esiin ja niiden seurantaan kiinnitetään huomiota, aivan kuten missä tahansa työssä. Saavutettujen tulosten nostaminen esiin koetaan myös myönteisenä, koska se tuo näkyväksi tehtyä työtä.

Lukumääräistä tulosta seurataan, mutta niin myös laatua. Laatua seurataan sisäministeriön ja Maahanmuuttoviraston tulossopimuksen mukaisesti hallinto-oikeudesta virastoon palautettujen päätösten kautta, esimiestyössä ja viraston sisäisessä laillisuusvalvonnassa.

Virkamiehiä ei ole painostettu tekemään kielteisiä päätöksiä

Kaikessa ohjeistuksessamme korostetaan sitä, että virastolla on velvollisuus selvittää kansainvälisen suojelun perusteet.

Viraston johto on pyrkinyt tekemään selväksi, että teemme itsenäisenä virastona itse päätöksemme ja päätösten tulee olla lainsäädännön ja ihmisoikeussopimusten mukaisia. Virastolla ei ole esimerkiksi tiettyjä prosentuaalisia tavoitteita hylkääville ja myönteisille päätöksille, vaikka Suomen hyväksymisprosentteja myös suhteessa muihin Euroopan maihin seurataankin.

Kaikki ohjaus mitä turvapaikkapolitiikkaan liittyen hallituksen suunnalta on tullut, on luettavissa hallituksen turvapaikkapoliittisesta toimenpideohjelmasta, joka julkaistiin joulukuussa 2015. Eduskunta ohjaa päätöksentekoa säätämillään laeilla, sillä virasto tekee päätöksensä ulkomaalaislain mukaan.

Lisäksi viraston toimintaa ohjaa hallintotuomioistuinten käytäntö. Keskeisimmistä linjauksista tuomioistuimet ovat vahvistaneet viraston käytännön, ja tietyistä kysymyksistä oikeuskäytäntöä selkeyttävät valituslupahakemukset ovat vireillä.

Jokaisella työntekijällä on mahdollisuus kysyä juridista apua

Long Playn jutussa kerrotaan, että juridinen tuki työntekijöille on ollut olematonta. On todella harmillista, että joillekin työntekijöille on jäänyt tällainen tunne. Jokaisella työntekijällä on lähiesimies ja oma tiimi, jonka kanssa työtä ja sen yksityiskohtia voi käydä läpi. Kukaan virastossa työskentelevä ylitarkastaja ei ole päätöksenteon kanssa yksin.

Long Playn jutussa kerrotut tukimuodot, kuten esimerkkipäätökset, ovat osa juridista tukea.

Oman tiimin lisäksi kaikilla turvapaikkapäätöksiä tekevillä on mahdollisuus ja velvollisuus kysyä milloin vain juridista tukea myös tiiminsä ulkopuolelta, ja kysymyksiä tuleekin esimerkiksi sekä turvapaikkayksikön oikeus- ja tukipalveluille että viraston oikeus- ja maatietoyksikön oikeuspalveluille päivittäin.

Lisäksi turvapaikkayksikössä päätöksentekijöitä koulutetaan vähintään kaksi kertaa kuukaudessa ajankohtaisista turvapaikkaoikeudellisista kysymyksistä.

Onko myönteisten päätösten tuomaa taloudellista taakkaa Suomelle painotettu?

Long Playn jutussa on nostettu esiin eräässä koulutuksessa mainittu myönteisten oleskelulupien taloudellinen vaikutus Suomelle. Tämä lausahdus on jäänyt monelle mieleen koulutuksesta, mutta samassa yhteydessä on korostettu, ettei turvapaikkapäätöksiä tehdä taloudellisin perustein.

Tavoitteena on ollut kertoa uusille työntekijöille siitä, että teemme työtä verovaroilla ja työllämme on merkitystä Suomen valtiolle. Tehtävämme on selvittää, onko hakijalla perusteita kansainväliseen suojeluun ja ratkaisuilla on merkitystä laajemminkin yhteiskunnalle, koska maahan jäävät halutaan kotouttaa hyvin Suomeen.

Kaikkein tärkein asia virastolle kuitenkin on tarjota kansainvälistä suojelua niille, joilla on siihen perusteet.

Onko virastossa kielletty käyttämästä YK:n pakolaisjärjestön UNHCR:n maatietoa?

Virastossa ei ole koskaan annettu tällaista ohjetta. Päinvastoin: UNHCR:n ohjeisiin viitataan useissa päätöksissämme ja oikeudellisessa ohjeistuksessamme.

Long Playn jutussa nostetaan esiin UNHCR:n ohjeiden käyttö Mosulista kotoisin olevien hakijoiden päätöksissä, joissa heidän katsottiin voivan paeta maan sisäisesti Bagdadiin. Hallinto-oikeus linjasi marraskuussa 2016, että Mosulista kotoisin olevat sunniarabit eivät voi paeta maan sisällä Bagdadiin ja palautti asian Migriin. Kyseisessä tilanteessa UNHCR:n maatietoa ei ole voitu käyttää, koska UNHCR:n ohjeistus saatiin käyttöön vasta 23.11.2016. Viikko UNHCR:n ohjeistuksen saamisen jälkeen se otettiin käyttöön myös virastossa.

Päätöksenteossa on kerrottu tapahtuneen virheitä, miksi virheitä on sattunut?

Kesän 2015 jälkeen turvapaikkayksikköön rekrytoitiin lähes 500 uutta virkamiestä. Lisäksi uusia virkamiehiä aloitti työnsä myös helmikuussa ja toukokuussa 2016.

Turvapaikkapuhuttelijan työ on hyvin vaativaa työtä, eikä puhutteluun, tapausten ratkaisemiseen ja siihen liittyvään laajaan työnkuvaan saa erityistä koulutusta missään oppilaitoksessa, vaan työn oppii sitä tekemällä.

Perehdytysjakso uusille työntekijöille on kaksi viikkoa, minkä jälkeen koulutus ja oppiminen jatkuvat työn ohessa esimerkiksi Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston EASO:n tarjoamien koulutusten, itseopiskelumateriaalin ja lähiopetuksen sekä kahden viikon välein pidettävän muun ammatillista kehittymistä tukevan koulutuksen avulla.

Maahanmuuttovirasto oli haasteellisen tehtävän edessä sillä samanaikaisesti perehdytyksen kanssa tuli voimaan lainmuutoksia, turvapaikkaprosessia tehostettiin ja maatietoa päivitettiin. Lisäksi kotimaista oikeuskäytäntöä ei ollut kaikista tilanteista, joten jouduimme selvittämään miten muissa pohjoismaissa on tulkittu Suomea velvoittavia säännöksiä.

Tavoitteenamme on tehdä aina oikeita päätöksiä. Viraston päätöksiä tekevät ihmiset, ja inhimilliseen toimintaan niin virastossa kuin kaikissa muissakin työpaikoissa kuuluu aina virheiden mahdollisuus. Tämän vuoksi jokaisesta päätöksestä on mahdollista valittaa, ja päätösten lainmukaisuutta seuraavat hallinto-oikeudet sekä korkein hallinto-oikeus.

Turvapaikka-asioissa on tyypillistä Suomessa ja muissa maissa se, että suuresta osasta päätöksiä valitetaan. Tällä hetkellä hallinto-oikeudet käsittelevät valituksia vuonna 2016 tehdyistä päätöksistä. Kuluvan vuoden aikana hallinto-oikeus on tehnyt päätöksen yhteensä noin 1 700 valitukseen. Valtaosa valituksista on hylätty (71 %).

Pääosin kumotuissa päätöksissä on kyse siitä, että hakija on antanut valitusvaiheessa uutta selvitystä tilanteestaan, hänellä on hakemukseensa uusia perusteista tai kotimaan turvallisuustilanne on muuttunut Maahanmuuttoviraston ja tuomioistuimen päätösten välillä.

On tavallista, että hakija kertoo uutta tietoa tilanteestaan valitusvaiheessa. Varsin monet hakijat vetoavat siihen, että on kääntynyt kristinuskoon saamansa kielteisen päätöksen jälkeen. Tämä valitusvaiheessa esitetty uusi peruste ei ole ollut Migrin tiedossa päätöstä tehtäessä. On normaalia, että tilanteet muuttuvat, ja silloin on perusteltua tutkia asia uudestaan.

Vuonna 2016 virheitä turvapaikkamenettelyssä tai laintulkinnassa on ollut yhteensä noin 3,6 % valitetuista päätöksistä. Tämä on 183 päätöstä, kun yhteensä päätöksiä on tehty noin 28 200.

Mitä virastossa on tehty virheiden estämiseksi?

Koko turvapaikkaprosessin tarkoituksena on tutkia, onko henkilö hengenvaarassa tai vakavien oikeudenloukkausten vaarassa kotimaassaan sen perusteella, mitä hän on virastolle kertonut. Tähän tähtää viraston toiminta turvapaikka-asioissa.

Päätösten oikeusvarmuus turvataan analysoimalla oikeustapauksia, ohjeistamalla yksikköä ja jatkuvilla koulutuksilla. Lisäksi laadun varmistamista ja valvontaa kehitetään myös EU-rahoitteisten hankkeiden avulla. Kuten kaikissa muissa valtion virastoissa, myös Migrissä tehdään jatkuvaa laillisuusvalvontaa päätösten ja puhutteluiden laadusta ja valvonnan myötä havaittuihin epäkohtiin puututaan heti.

Turvapaikkayksikköön ja laajasti viraston henkilöstöön kohdistuu ennennäkemättömiä paineita maahanmuuttoa kannattavilta että maahanmuuttoa vastustavilta ryhmiltä. Tällä ei ole kuitenkaan vaikutusta päätöksentekoomme, jossa noudatamme aina voimassa olevaa lakia.

Turvapaikkayksikön henkilöstön jaksamista on tuettu työnohjauksella sekä tehostetulla esimiesten ja tiimien tuella. Sekä kokenut että uusi henkilöstömme on tehnyt erittäin laadukasta työtä valtavien paineiden alla. Täysin poikkeuksellinen tilanne on haastanut meitä kehittämään ammattitaitoamme edelleen, ja olemme tähän haasteeseen tarttuneet.

Kaikkea työskentelyymme liittyvää materiaalia emme jaa julkisuuteen, mutta asiantuntijamme ovat niin kuin aina ennenkin median käytettävissä faktojen tarkistamiseen ja lisätietojen saamiseen ennen juttujen julkaisemista.

Lisätietoja medialle:

Turvapaikkayksikön johtaja Esko Repo, p. 0295 430 431

Lehdistötiedote